Вісім тез для бюджету
15.09.2016
Александр Аверьянов, «Совет в Городне», 1997
Головний експерт з питань освіти Реанімаційного пакету реформ
В розрізі освіти і не тільки
Нещодавно брав участь в дебатах з бюджетної тематики. На мою думку, гроші потрібно виділяти і на освіту, і на армію. А також на культуру, медицину, науку, правоохоронні структури і все інше, що передбачено Конституцією України і підписаними Україною міжнародними угодами. З цим, практично, ніхто і не сперечався. Питання в пріоритетах. Але перш, ніж визначати пріоритети, треба домовлятися про принципи. На жаль, про це говорили набагато менше. У зв’язку з цим декілька тез, які я готував до цих дебатів.1. Дефіцит бюджету визначається не тільки витратами, але і доходами. А доходи бюджету залежать не тільки від податкової системи і роботи фіскальних служб, але і від стану економіки. Тому завдання оптимізації бюджету має полягати не в мінімізації витрат, а в максимізації доходів при певних обмеженнях на розмір дефіциту бюджету і витрати за окремими статтями. Це більш складне завдання. Але тільки воно і має сенс, коли ми говоримо про пріоритети. Проблеми, які ми маємо сьогодні, значною мірою зумовлені багаторічною політикою економії витрат без огляду на те, що за допомогою цих витрат одночасно треба вирішувати питання розвитку.
2. Всі представлені на дебатах галузі не тільки отримують бюджетні кошти, але також прямо чи непрямо суттєво впливають на доходи бюджету. Ми ніколи не будемо мати сучасної розвиненої економіки, яка дає ці доходи, без розвитку високотехнологічних галузей економіки, а відтак і без якісної освіти і науки. Ми не будемо мати високої продуктивності праці, якщо працювати будуть хворі люди. Ми не будемо мати необхідних для розвитку економіки інвестицій, якщо держава не буде здатна забезпечити їм належний захист. І т. д. Вже сьогодні бюджет недоотримує великі кошти через практично повну втрату електронної промисловості, авіабудування, приладобудування, інших галузей з порівняно високою доданою вартістю продукції, які в нас колись були. Ми втрачаємо позиції на ринку металургії через неконкурентоздатність продукції. Все це, значною мірою, зумовлено станом освіти і науки. Ми втрачаємо потенційні доходи бюджету і несемо невиправдані витрати через низьку якість рішень, які приймаються на всіх рівнях управління. І це теж значною мірою є наслідком недооцінки ролі освіти і науки у розвитку суспільства.
3. Сьогодні ми багато говоримо про необхідність підвищення витрат на армію. Для цього є підстави. Але армія має бути боєздатною. Тому держава повинна бути здатною розробляти, виготовляти і, як мінімум, використовувати сучасне озброєння. Військовослужбовці мають бути навчені, здорові і впевнені, що у випадку необхідності вони самі та члени їх родин матимуть необхідну допомогу від держави.
4. Ми маємо неефективну систему соціального захисту громадян, яка потребує великих витрат і не дуже їх захищає. Вона потребує реформування. Але розумного. Ми вже мали сумний досвід відмови держави від своїх зобов’язань перед громадянами на початку 1990-х років. Результат відомий – половина економіки пішла у тінь. Якщо сьогодні спробуємо повторити щось подібне заради економії бюджетних витрат на соціальній сфері, піде у тінь інша половина. Що тоді буде ділити Мінфін?
5. Структура бюджетних витрат на освіту далека від оптимальності. Але і тут потрібна велика обережність при спробах щось змінити. Різкі зміни можуть бути потрібні через запущеність хвороби. Але там, де можливо, треба робити зміни більш обережно. Зокрема не через скорочення витрат на ту чи іншу галузь, а через різні темпи зростання цих витрат в абсолютному вимірі. У будь-якому випадку, пропоновані зміни мають обговорюватися з тими, кого вони стосуватимуться. Людей потрібно не ставити перед фактом, а доводити їм необхідність змін. При цьому цілком можливо, що за результатами обговорення будуть винайдені варіанти, не тільки менш болісного, але і більш ефективного реформування.
6. Великою помилкою є намагання чітко розмежувати витрати на освіту, медицину, армію, соціальні зобов’язання… Але всі ці витрати мають широкі області перетину. Студентські стипендії – це витрати на освіту чи соціальні? Військова, медична, … освіта – це витрати на освіту, чи на армію, медицину?.. Тому одним з напрямів економії бюджетних витрат має бути пошук можливостей поєднання цілей. Це стосується не тільки галузей, але і розподілу витрат всередині галузей. Зокрема, різних рівнів освіти.
7. Ще одна велика помилка – це ігнорування можливості побічних наслідків, розгляд бюджету як великої, але простої і детермінованої системи, оптимізувати яку можна за допомогою відносно простих математичних методів. Але навіть без будь-якої математики добре відомо, що економія в одному місці часто обертається необхідністю значно більших непередбачуваних витрат в іншому. Можемо скоротити, наприклад, витрати на вищу освіту. В нас дійсно значна частка випускників, у тому числі й бюджетників, працює не за спеціальністю чи взагалі не працює. Частка випускників шкіл, що відразу продовжують навчання у ВНЗ, в Україні є однією з найвищих (якщо не найвищою) в Європі. Але хто рахував, де і як проявиться ця економія в інших статтях бюджетних витрат?
8. Дуже груба оцінка мінімальних витрат на освіту. Якщо за орієнтири візьмемо мінімальні витрати на вищу освіту у сусідніх європейських країнах та характерний для них відсоток освітніх витрат, що йдуть на вищу освіту, то отримаємо, що бюджетне фінансування вищої освіти має бути на рівні 40-50 млрд. грн. на рік, а загальне фінансування освіти – на рівні 200-300 млрд. Зрозуміло, що це показники, які для нашого бюджету найближчим часом є недосяжними. Але це певний орієнтир, який вказує на некоректність оперування лише показниками відсотків від ВВП чи від загальних витрат бюджету.
Підтримую думку багатьох учасників, що серед пріоритетів мають бути витрати на реформи у всіх галузях, про які йшла мова. А також на реформування державного управління. Для підтримки цієї тези достатньо згадати нещодавні зміни і ініціативи стосовно децентралізації, які при правильній постановці основних цілей все ж таки значною мірою зорієнтовані не стільки на ефективність галузей, скільки на зручність для органів управління. Й тому надмірно спрощують систему, надмірно уніфікують правила, недооцінюють важливість врахування різноманіття для забезпечення ефективності і розвитку системи у цілому.
