Цэ-Ка
Новый “Регламент Кабинета министров Украины” — это объемный, 77-страничный документ, который условно можно разделить на две части. С одной стороны, это традиционные разделы о необходимости принятия и реализации программы правительства, о подотчетности правительства парламенту и Президенту, об адаптации отечественного законодательства к требованиям ЕС.
С другой стороны, Регламент — это вполне рабочий документ, который закрепляет обновленный алгоритм работы правительства. Кратко его можно охарактеризовать, как “ручное” управление правительством со стороны премьера и вице-премьеров.
Вручную
В новом Регламенте заложено сразу два механизма управления исполнительной властью: “программный” — для галочки и “ручной” — для работы. С одной стороны, Регламент утверждает, что все действия правительства должны укладываться в определенную стратегию, приниматься в рамках и во исполнение его программы, а также во исполнение послания Президента и поручений парламента.
Для этого правительство и все министерства составляют ежегодные планы работы по выполнению собственной программы. Для исполнения поручений Верховной Рады и Президента Виктора Ющенко Кабмин утверждает отдельные планы-графики.
Однако при этом в тексте нет ни слова о контроле за выполнением этих планов, об ответственности за их срыв. К тому же действующее правительство, в нарушение прямой нормы Конституции, вот уже год не может разработать собственную программу.
В реальности ритм работы правительства будет зависеть не столько от какой-либо стратегии, сколько от поручений премьера и вице-премьеров. Чья-либо инициатива — будь то Президента или рядового гражданина — начнет реализовываться только после соответствующего поручения руководства правительства и исключительно в рамках этого поручения.
Более того, даже члены правительства смогут запустить тот или иной проект только после одобрения со стороны главы правительства. При этом в Регламенте нет нормы о том, что поручения премьера должны выдаваться исключительно в рамках реализации программы правительства, послания Президента либо поручений парламента. Получается, что премьер, по сути, ничем не ограничен.
В то же время в европейских странах правительство — это не орган, обслуживающий интересы собственного руководства, а в значительной степени место для разработки стратегии развития государства. Зачастую это площадка, где имеют возможность обсудить и согласовать общее видение той или иной проблемы либо представители нескольких партий, входящих в правящую коалицию, либо представители разных течений одной партии.
Собственно, одна из основных функций европейского правительства — это разработка и реализация стратегии развития страны, а не “решение вопросов” и затыкание дыр.
В Украине же под названием “Регламент Кабинета министров Украины” правительство приняло, по сути, регламент Совета министров времен СССР. Ключевой фактор, запускающий всю бюрократическую цепочку в действие, — это не программа победившей партии, не коалиционное соглашение, не программа правительства, а поручение премьера (в нынешней ситуации — Виктора Януковича) или кого-то из вице-премьеров.
Соответственно, если в Европе, для того чтобы протолкнуть свой проект, лоббистам необходимо навязать соответствующую дискуссию обществу и заставить партии или правительство включить аналогичную инициативу в собственную программу, то в Украине все намного легче. Чтобы пробить свою идею, достаточно добиться соответствующей визы со стороны премьера — либо при личной встрече, либо через посредников.
При этом маловероятно, что кто-то будет проверять, как эта инициатива соотносится с предвыборными обещаниями или коалиционным соглашением.
Роль же и профильных министерств, и самого Кабинета министров значительно снижается. Министерства обязаны разрабатывать проект решения правительства в рамках поручения. Изменить его они смогут только при условии получения нового поручения, а на рассмотрение правительства будут попадать только проекты, согласованные в рамках правительственных комитетов под руководством премьера или вице-премьеров.
Таким образом, Кабинет министров как коалиционный орган будет де-факто ликвидирован. Если партия не имеет за собой поста вице-премьера, то можно считать, что эта партия и не входит в правительство. Разве что министру или депутату из большинства будет несколько легче попасть на прием к премьеру, чем представителям оппозиции.
Более того, в Регламенте нет ни слова о сотрудничестве правительства с коалиционным большинством либо с оппозицией. Согласно новому Регламенту, получается, что Кабмин не воспринимает парламент как представительный орган, а координирует свою деятельность с ним (парламентом) лишь как с законодательным органом. В частности, согласовывает тексты законопроектов с руководителями профильных комитетов Верховной Рады.
Также новый Регламент практически лишает смысла идею коллегиальности правительства: министр работает в правительстве не как политик, а как руководитель министерства. Соответственно, он имеет возможность влиять только на решения отраслевых вопросов в рамках компетенции своего министерства, а не партийных или идеологических — в рамках всего правительства.
Административные методы
Однако уже сейчас можно констатировать значительное уменьшение реального влияния министерств. Сейчас министр, за редким исключением, — это не более чем посредник в донесении той или иной информации до премьера. Более того, можно констатировать, что Секретариат Кабинета министров по текущим вопросам и аппарат премьер-министра по стратегическим и кадровым вопросам имеют гораздо большее влияние, нежели профильный министр.
