Прокурортный роман
Прокурорская независимость
На прошлой неделе на сайте Верховной Рады был обнародован законопроект №2491 от 16.05.08 г. “О прокуратуре”, его авторы — десять депутатов, среди которых и бывшие руководители Генеральной прокуратуры Святослав Пискун и Виктор Шемчук. Они предлагают “освежить” действующий Закон “О прокуратуре”, принятый в 1991 г., чтобы привести его нормы в соответствие с Конституцией.
На практике же все намного банальнее: депутаты хотят создать структуру, которая могла бы контролировать все отрасли экономики, и опосредованно подчинялась профильному Комитету Верховной Рады.
В законопроекте функции прокуратуры предлагается оставить прежними. За прокурорами сохранить полномочия по “общему контролю” госучреждений и хозяйствующих субъектов. При этом проконтролировать деятельность самих “надзирателей” будет проблематично как для чиновников, так и общественности. Авторы законопроекта оставили без изменений норму Закона, запрещающую вмешательство в деятельность прокуратуры со стороны Президента, членов Кабинета министров, чиновников и депутатов разных уровней.
При этом разработчики документа хотят предоставить прокурорам расширенные персональные гарантии, что сделает их практически недосягаемыми для правоохранителей в случае нарушения ими закона.
В частности, предлагается введение особого порядка возбуждения уголовного дела против прокуроров. Не смогут задержать прокурора и за совершение административного нарушения: стражи порядка обязаны будут отпустить его после установления личности. На практике это означает, если прокурор станет участником ДТП, находясь в состоянии опьянения, работники ГАИ лишь составят протокол об административном нарушении, но сопроводить этого прокурора на медэкспертизу не смогут.
В системе органов прокуратуры решили законодательно закрепить статус Национальной академии прокуратуры как единственного государственного вуза, осуществляющего подготовку и переподготовку прокурорских кадров. Это может стать превентивным ударом для Министерства образования и науки Украины, которое начало акцию по ликвидации ведомственных учебных заведений. Претерпит изменения и количественный состав Генеральной прокуратуры.
Предполагается создание института Специального прокурора, который будет расследовать правонарушения и уголовные дела в отношении Президента, премьер-министра, министров и Генерального прокурора.
Не позабыли депутаты о льготах и социальных гарантиях для работников прокуратуры. Для обеспечения независимости прокуроров предлагается прописать размеры доплат за классные чины прокуроров в Законе (ранее — прерогатива Кабмина) (тема льгот и соцгарантий работников прокуратуры — отдельный материал следующего номера. — Ред.).
Эрнест Грамацкий , президент адвокатской фирмы “Грамацкий и партнеры” (г.Киев; с 1998 г.; 37 чел.), говорит, что законопроект не определяет механизм осуществления общего надзора, который представляет собой одну из центральных проблем деятельности прокуратуры.
Целесообразность общего надзора неоднократно ставили под сомнение и эксперты Парламентской Ассамблеи Совета Европы (Рекомендации Парламентской Ассамблеи №1604 (2003 г.) и п.13.4 Резолюции №1466 (2005 г.)). Основные замечания — общий надзор расценивают как шаг назад в реформе прокуратуры, заложенной в переходных положениях Конституции.
Кадры решают все
Авторы законопроекта хотят лишить Президента права самостоятельно увольнять Генпрокурора (для этого, в случае принятия Закона, потребуется согласие большинства депутатов Верховной Рады), дабы предупредить повторение ситуации противостояния вокруг Генпрокуратуры в мае 2007 г.
Члены Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности решили урезать и кадровые полномочия Генпрокурора. Депутаты считают, что при назначении и увольнении заместителей Генпрокурора, прокурора АРК, областных прокуроров и прокуроров Киева и Севастополя Генеральный прокурор должен получить согласие профильного Комитета ВР. 
Подобная норма является шагом к снижению чрезмерного влияния Генпрокурора и установлению парламентского контроля над деятельностью прокуратуры, считает Любомир Дроздовский, партнер юридической фирмы D&U Partners (см. “Юрист — о революционных…”). На самом деле члены профильного Комитета ВР получат рычаги влияния на органы прокуратуры.
В новой редакции Закона установлены четкие требования для кандидатов на пост Генерального прокурора. Так, главой Генпрокуратуры сможет стать гражданин Украины, которому исполнилось 40 лет, который владеет государственным языком, имеет высшее юридическое образование и постоянно проживает в стране. При этом ничего не сказано об опыте работы в органах прокуратуры.
Фактически на должность Генпрокурора смогут назначить любого юриста (соответствующего требованиям Закона), не имеющего отношения к надзорным органам. Также депутаты предлагают сохранить прежний срок полномочий Генпрокурора (5 лет), но пребывание на должности ограничат двумя сроками. Поэтому в случае принятия Закона очередного возвращения Святослава Пискуна уже не будет.
Депутаты планируют узаконить и процедуру отставки руководства Генпрокуратуры. Генпрокурор должен подать в отставку в случае выражения ему недоверия большинством депутатов Верховной Рады. Основанием для выражения недоверия являются результаты проверки специальной следственной комиссии парламента, которая докажет факт умышленного нарушения Генпрокурором законодательства или совершения аморального проступка.
Похоже, что “синдром честности” Юлии Тимошенко поразил и разработчиков Закона “О прокуратуре”. Так, предлагается внедрить Кодекс профессиональной этики и поведения работников прокуратуры (аналог Кодекса чести Кабмина; см. статью "Честность — не порок").
Прокуроры должны будут выполнять нормы Кодекса как в служебное время, так и находясь на отдыхе или лечении. Не исключено, что контроль за выполнением Кодекса передадут комиссиям, состав которых будет формировать руководство Генпрокуратуры. Наряду с периодическими аттестациями, которые должны проходить прокуроры каждые пять лет, нормы Кодекса чести могут стать хорошим инструментом в борьбе с “неугодными” прокурорами на местах.
Несовершенство Закона
Одной из причин, по которой депутаты принялись за написание законопроекта, является несовершенство действующего Закона. В пояснительной записке сообщается, что за последние 14 лет Верховная Рада утвердила 19 законов, которые вносили правки в действующий Закон.
В качестве веских аргументов приводятся отрицательные выводы экспертов Венецианской комиссии и решения Конституционного Суда Украины о неконституционности отдельных положений Закона. Но даже после принятия нового Закона в существующей редакции парламентарии столкнулись с необходимостью вносить правки.
К примеру, в законопроекте не расписаны полномочия и функции Спецпрокурора и его заместителей, процедура их увольнения и отставки. Деятельность Спецпрокурора на постоянной основе противоречит ст.111 Конституции.
Согласно ей, Спецпрокурор назначается Верховной Радой в составе соответствующей комиссии для проведения расследования в порядке процедуры импичмента. В поле деятельности (контроля) Спецпрокурора попадают Президент, премьер-министр и Генпрокурор.
Стоить отметить, что авторы законопроекта (возможно, осознанно) не включили в этот перечень народных депутатов Украины. Данная норма может стать серьезным козырем для оппонентов Виктора Ющенко. Не исключено, что законопроект будет ветирован Президентом.
Юрист — о революционных методах
Любомир Дроздовский (25), партнер юридической фирмы D&U Partners (г.Киев; с 2006 г.; 9 чел.):
— Проект дает четкое определение Генеральной прокуратуры как независимого государственного органа, функции и полномочия которого определяются законодательством Украины. Действующий Закон не предусматривал подобной дефиниции и начинался со статьи о Генеральном прокуроре Украины, что ярко демонстрирует, под кого выписывали документ.
Шагом в сторону уменьшения авторитаризма в системе органов прокуратуры является положение, предусматривающее назначение должностных лиц Генеральной прокуратуры по представлению Генпрокурора, после согласования с профильным Комитетом Верховной Рады.
Сегодня кадровые назначения Генпрокуратура проводит самостоятельно. Нередко новые руководители используют кадровые ротации под видом реорганизации госучреждений для “безболезненного” увольнения “ненужных” подчиненных. Положительным предложением является согласование парламентским Комитетом назначений и увольнений прокурора АРК, областных прокуроров и прокуроров Киева, Севастополя.
Революционно выглядит норма и о создании в составе Генпрокуратуры офиса Специального прокурора, который должен расследовать уголовные дела в отношении Президента, премьер-министра, Генпрокурора.
